El caso Itaipú: Todo lo que hay que saber

La represa hidroeléctrica de 14GW Itaipú, compartida por Paraguay y Brasil, es una de las centrales generadoras más grandes del mundo y en las últimas semanas estuvo sumida en una gran controversia.

Todo comenzó el 24 de julio, cuando el presidente de la estatal paraguaya Ande, Pedro Ferreira, se vio obligado a renunciar tras negarse a ratificar un acuerdo entre Ande y la eléctrica estatal brasileña, Eletrobras, firmado en mayo por el embajador de Paraguay en Brasil, Hugo Saguier Caballero, y el canciller brasileño, Pedro Miguel da Costa e Silva.

Lo que los medios locales describieron como un acuerdo secreto se refería a la venta del excedente de energía producida por Itaipú a Eletrobras, lo que le costaría a Paraguay alrededor de US$300mn adicionales en los próximos tres años, según legisladores del país mediterráneo.

Fue entonces cuando se desató un escándalo que hizo caer al nuevo titular de Ande, Alcides Jiménez; el canciller paraguayo, Luis Castiglioni; al embajador Caballero y al director paraguayo de Itaipú, José Alderete. En su punto cúlmine, el escándalo pudo incluso costarle una salida anticipada al presidente de Paraguay, Mario Abdo Benítez.

Las tensiones cedieron cuando las autoridades anunciaron que desecharían el convenio y el embajador brasileño Carlos Alberto Magalhães reconoció la decisión del Estado paraguayo de terminarlo unilateralmente.

Varios analistas consultados por BNamericas coinciden en que es difícil explicar por qué el Gobierno paraguayo firmaría un contrato con términos tan desfavorables para el país. La falta de una explicación pública razonable fue tan evidente que llevó a parte del partido gobernante, el movimiento Honor Colorado, a apoyar brevemente los procedimientos de juicio político contra el mandatario.

¿POR QUÉ PARAGUAY FIRMÓ EL ACUERDO?

Según Caio Pizzetta Torres, analista de riesgo político de Control Risks, una posible explicación podría estar en el hecho de que el acuerdo original, que establece un marco para dividir y comercializar la energía de Itaipú, expira en 2023, momento en que deberá ser renegociado por los dos gobiernos.

Así, el acuerdo podría verse como "una señal de buena voluntad diplomática hacia el Gobierno brasileño" para tratar de obtener ventaja en las próximas negociaciones, dijo Torres a BNamericas.

Sin embargo, si este era el objetivo, fracasó. "La posición brasileña en esta situación es bastante cómoda, para ser honestos", comenta. “El hecho de que el gobierno del presidente Jair Bolsonaro accediera rápidamente a dar marcha atrás en el acuerdo y ayudar a salvar la presidencia de Abdo Benitez le dará ventaja ahora en las negociaciones. La diplomacia brasileña ciertamente no olvidará este gesto en el futuro", agregó el analista.

Manuel Ferreira, presidente de la consultora económica MF y exministro de Hacienda en la presidencia de Federico Franco, dijo a BNamericas que Brasil está presionando fuertemente a las autoridades paraguayas para que retiren un acuerdo sellado por ambos países en 2009.

"Hay una especie de consenso en Brasil de que el país ha financiado el crecimiento de Paraguay en los últimos 15 años" a través de un acuerdo favorable por Itaipú, precisó, pero aclara también que la mayor parte del crecimiento de Paraguay corresponde en realidad al sector de agronegocios —y no del sector industrial— y la mayor parte del crecimiento de la demanda eléctrica ha sido residencial.

¿Cómo podría una sola central eléctrica tener tanta influencia en un país? La historia de Itaipú es única, porque rara vez una nación ha sido tan dependiente de una sola generadora. Por ello, es poco probable que sea la última vez que la megarrepresa traiga problemas para Paraguay en su relación con su vecino. No obstante, la planta tiene un papel más bien secundario en medio de la inestable situación política y los intentos del partido oficialista Colorado por mantener la coalición bajo control.

INESTABILIDAD DEL GOBIERNO PARAGUAYO

El partido Colorado está dividido en dos facciones principales: Colorado Añetete, de Abdo, y Honor Colorado, del expresidente Cartes. "La alianza que mantiene unido al gobierno es muy frágil y se basa en un acuerdo para compartir el poder", señala Torres, de Control Risks. Como Honor Colorado sintió que el acuerdo secreto era injustificable, se volvió contra el presidente y decidió apoyar la destitución.

“También se podría decir que los miembros de Honor Colorado vieron la oportunidad de socavar al gobierno y aumentar su influencia sobre el presidente, que probablemente sea lo que suceda en el futuro. Por lo tanto, es probable que Abdo Benítez dependa mucho más de los acuerdos políticos con esta facción dentro de su propio partido".

Mariano Machado, analista político sénior de Verisk Maplecroft, concuerda. "La inherente tensión política existente al seno del Partido Colorado ha demostrado tener consecuencias inmediatas", dijo a BNamericas, en referencia a la salida inmediata de colaboradores cercanos.

Por esta razón, Maplecroft estima que persistirá la volatilidad en la coalición gobernante e incluso podría intensificarse si Cartes llega a entrar al Congreso, decisión que hasta ahora estaba trabada por interpretaciones de que la Constitución prohíbe que un exmandatario se convierta en senador en ejercicio.

LA HISTORIA DE ITAIPÚ

Para entender completamente el escándalo, primero debemos recapitular la propia historia de la presa. Itaipú se acordó en 1973 y se terminó en 1984, mientras ambos países eran gobernados por dictaduras militares, bajo un marco operativo binacional.

Sin embargo, del lado paraguayo, el acuerdo siempre se consideró desequilibrado, ya que Paraguay tuvo que renunciar a territorio y desplazar a comunidades nativas para construir el enorme embalse detrás de la presa de US$20.000mn.

La generación de Itaipú supera con creces las necesidades energéticas de Paraguay. A modo de ejemplo, la demanda nacional suele rondar los 2.500-3.500GWh al mes, mientras que la producción de la planta (compartida en partes iguales por ambos países) se acerocó a los 8.000GWh mensuales el año pasado. Paraguay no cuenta con la infraestructura para tomar toda la energía de esta única fuente y, por ello, Ande debe vender una parte importante de la participación paraguaya, alrededor de 4.000MWh, a Eletrobras. El precio y los términos de estas ventas de energía son los orígenes de la controversia.

El acuerdo original, firmado después de la construcción de la presa, especificaba un marco para determinar los costos que establecía dos niveles de precios. El primero se refiere a la energía mínima que la presa puede producir en cualquier escenario, conocido como "energía garantizada". Como esta energía se venderá pese a cualquier eventualidad, el acuerdo agrega los costos permanentes asociados a la operación de la planta a este precio, incluida deuda acumulada. Esto genera un precio final de alrededor de US$44/MWh. Cuando se supera el umbral, el resto de la energía, el excedente, se vende a un precio de US$6/MWh, suficiente para recuperar los costos de regalías por uso del río.

Según el acuerdo original, cada país tenía derecho al 50% de la energía garantizada y al 50% del excedente. Pero los términos fueron renegociados por el expresidente brasileño Luiz Inácio Lula Da Silva y su homólogo paraguayo Fernando Lugo en 2009. El nuevo marco establece que Brasil comprará la mayor parte de su consumo de la parte garantizada (más cara).

Por la proporción de energía garantizada que pertenece a Paraguay, Brasil paga US$44/MWh a Itaipú más un cargo de exportación adicional de alrededor de US$9/MWh al Gobierno paraguayo. Esto le permite a Paraguay comprar la mayor parte de lo que consume del excedente asignado, lo que significa que la energía le resulta mucho más barata. Este acuerdo llevó los pagos anuales de Brasil a Paraguay de US$120mn a alrededor de US$360mn.

El acuerdo surgió de una compensación del lado brasileño por haber suspendido los pagos por la presa en la década de 1990 durante su crisis económica interna. Esto significó que Itaipú tuvo que adquirir más deuda, que luego fue refinanciada hasta 2022, explica Ferreiro. No obstante, la nueva deuda fue compartida por ambos países en partes iguales, decisión que los paraguayos consideran injusta.

El lado brasileño, por el contrario, reclama haber estado pagando un precio más caro por la energía de Itaipú, lo que a veces se interpreta como un subsidio al desarrollo de Paraguay. Después de que el presidente Jair Bolsonaro asumiera el cargo en enero, el acuerdo de Lula fue rápidamente criticado por la nueva administración.

El acuerdo "secreto" entre ambos países que generó la actual controversia fue la cancelación de los términos ofrecidos por Lula y un retorno a los términos originales establecidos cuando se construyó la presa, que definen 50% de la energía garantizada y 50% del excedente para cada nación.

Esto se traduce en pagos a Paraguay de hasta US$200mn por parte de Brasil y posibles problemas económicos para Ande. A su vez, la situación podría significar mayores cuentas de electricidad para los hogares y mayor probabilidad de apagones, problema que ya ha afectado a Paraguay en los últimos años.

LA RENEGOCIACIÓN DE 2023

Según Ferreiro, el hecho de que la deuda de Itaipú se extinga en 2022 significará que la energía generada por la planta será mucho más barata a partir de entonces. Los costos totales de la operación caerían de aproximadamente US$3.500mn anuales a aproximadamente US$1.500mn. Con ello, el costo de la energía garan   tizada se reducirá de US$44/MWh a unos US$17-18/MWh.

Si bien la posición brasileña es muy clara —quiere energía más barata—, la posición paraguaya no lo es tanto. Se estima que el país tendría que invertir alrededor de US$3.000mn en infraestructura de transmisión y distribución y, aun así, no podría utilizar toda su participación debido a falta de demanda.

Por lo tanto, el nuevo acuerdo que Paraguay podría tratar de impulsar debiera permitir que el país venda su parte de la energía directamente al mercado brasileño o a otros compradores de la región (Argentina, Uruguay, Chile) a un precio más alto. El tratado actual solo permite esto si Eletrobras rechaza la oferta de comprar la porción de Paraguay, cosa que nunca ha sucedido.

Otra opción para Paraguay sería mantener los costos de energía de Itaipú en US$44/MWh y convertir la porción asignada actualmente a pago de deuda en regalías, que cada país pdoría mantener. Esto ayudaría al país a reforzar sus finanzas públicas, explica Ferreira.

Cualquiera sea la posición que tome el país en los próximos años, una cosa es clara: negociar con un país tan grande como Brasil, y especialmente con la administración Bolsonaro, no será tarea fácil.

Fuente: https://www.bnamericas.com/es/reportajes/el-caso-itaipu-todo-lo-que-hay-que-saber